Comentario

Muchos años después de que las potencias vencedoras en la Segunda Guerra Mundial dieran a luz aquella institución que esgrimieron ante el mundo como garantía de su buena fe y, a la vez, instrumento eficaz contra las agresiones totalitarias, el occidental medio desconfía, o se lamenta, de los poderes, la eficacia y, en suma, de la utilidad de la Organización de las Naciones Unidas.
Para los países del Tercer Mundo, la Organización de las Naciones Unidas se convirtió pronto en inusual trampolín, dotándoles al menos de un foro internacional en el que supieron hacerse oír, aunque sólo fuera para conmover las conciencias de los más ricos.

No es éste, sin embargo, el lugar para un balance. En las breves páginas que siguen señalaremos los rasgos estructurales de la Organización, el momento histórico de su creación y los cambios inmediatos exigidos por la situación mundial. Vaya por delante que la ONU ha venido a ser, indiscutiblemente, un magnífico instrumento de modificación del derecho internacional de nuestros días. Pero ello corresponde a otros analizarlo.

En sus dos primeras décadas de vida, sobre todo, la Organización de las Naciones Unidas vio complicada y diversificada su composición estructural. Aunque se pretendía adaptar sus organismos a los nuevos tiempos, en ocasiones sólo se logró multiplicar organismos y confluir funciones, confusión excusable -no obstante- en que la magnitud de las tareas propuestas desborda cumplidamente los marcos iniciales que le son asignados. Así, en la ambiciosa tarea (imposible para los más escépticos o los más cínicos) de combatir la injusticia social y enfrentarse con éxito a un intento de igualación de recursos y asignaciones.

Los problemas de la inmediata posguerra se han visto complicados -nunca nos atreveríamos a decir resueltos u olvidados- en función de una dinámica histórica que, ya entonces, no era difícil prever, si bien no tanto en sus aspectos extraeuropeos.

La Organización, partiendo de las limitaciones de la Carta, ha procurado mantenerse al hilo de la problemática más cambiante, y el mecanismo fundamental para lograrlo ha sido la ampliación de competencias para determinados organismos o la creación de otros nuevos con cometidos específicos, ya que un exceso de multiplicación de las funciones en los órganos fundacionales hubiera exigido la reforma de la Carta.

De aquí deriva la proliferación de organismos subsidiarios, autorizados por toda una serie de artículos del documento fundacional firmado en San Francisco (los números 7, 22, 29 y 68):



- Asamblea General



Núcleo de la ONU, junto con el Consejo de Seguridad y la Secretaría, la Asamblea General desempeña un cometido eminentemente político, que ha variado de signo a lo largo del tiempo, siempre más representativo que el Consejo, y suplente de éste en determinadas ocasiones, en que ha asumido sus competencias.

Integrada por representantes de todos los países miembros de la organización (en número máximo de cinco), la Asamblea General es el supremo órgano deliberante de las Naciones Unidas. El artículo 10 de la Carta la autoriza para discutir "cualesquiera asuntos o cuestiones dentro de los limites de esta Carta..., así como para hacer recomendaciones sobre tales asuntos o cuestiones a los miembros de las Naciones Unidas o al Consejo de Seguridad". Con una sola excepción: si el Consejo se halla tratando un asunto, la Asamblea se abstendrá de hacerlo, a no ser que aquél lo solicite (art. 12).

La Asamblea es así una especie de parlamento mundial, ante el cual han desfilado buena parte de los temas candentes de la política de nuestro tiempo. Estos temas, forzoso es decirlo, no siempre han hallado resolución en la magna asamblea, pues ésta se ve facultada, únicamente, para realizar recomendaciones a las partes, carentes de efectividad obligatoria.

La propia Carta delimitó las funciones de la Asamblea en una serie de bloques o grandes apartados:

a) Tareas de deliberación y recomendación en cuanto a la cooperación de los Estados en el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, incluidos desarme y regulación de armamentos. Restringidas en principio sus competencias en este área, lo cierto es que la inoperancia del Consejo de Seguridad, paralizado en ocasiones por el veto, ha actuado en beneficio de la ampliación de funciones de la Asamblea. Así, la resolución "Unidos para la paz", adoptada en 1950 con motivo de la guerra de Corea, facultó a la Asamblea General para actuar con plenos poderes en caso de que el Consejo de Seguridad, por la falta de unanimidad entre sus miembros, impida con su inoperancia el mantenimiento de la paz.

b) Capacidad para promover estudios y hacer recomendaciones con vistas al fomento de la cooperación internacional en el campo político y de cara a la codificación progresiva del derecho internacional. Lo mismo en aspectos de carácter económico, social, cultural, educativo y sanitario, que en el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales, sin distinción alguna de raza, sexo, idioma o religión.

c) Competencias de gestión económica: presupuesto de la organización, fijación de cuotas de los miembros, etcétera.

d) Capacitación para la admisión de nuevos miembros y para la elección de cargos determinados, entre ellos el secretario general, previa recomendación del Consejo.

e) Aptitud para promover normas jurídicas de carácter general concernientes a la propia ONU y sus organismos subsidiarios, según se prevé en el documento fundacional, cuya reforma parcial (contando con 2/3 de los miembros y previa convocatoria extraordinaria) también es competencia de la Asamblea.

f) Aprobación de los acuerdos entre el Consejo Económico y Social (ECOSOC) y los organismos especializados, y los referentes a administración fiduciaria en zonas sin importancia estratégica.

g) Creación y establecimiento de cuantos organismos subsidiarios estime la Asamblea, necesarios para el buen funcionamiento de la ONU.

h) Amplia función fiscalizadora de cualquier actividad desarrollada por la ONU, solicitando al respecto informes periódicos o extraordinarios.



- Consejo de Seguridad



Cinco miembros permanentes, de un total en principio de once, y, después, de quince, confieren al Consejo de Seguridad su verdadera entidad decisoria. China, Francia, Gran Bretaña, Estados Unidos y Rusia tienen un puesto garantizado que les confiere su estatus de grandes potencias. El resto de los miembros son elegidos por la Asamblea cada dos años en virtud de una distribución proporcional que, desde 1963, se pretende ecuánime geográficamente.

Los miembros permanentes gozan del derecho de veto ante cualquier resolución que estimen improcedente o lesiva para sus intereses como nación, y esta facultad se halla, sin duda, en el origen de la mayor actividad concedida con el tiempo a la Asamblea.

El Consejo de Seguridad, a diferencia de aquélla, ve su actuación restringida al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, para lo que se vale de dos procedimientos: la solución pacífica de conflictos y la adopción de medidas colectivas. Su labor se concreta en instar a las partes beligerantes (o a punto de romper las hostilidades) a que arreglen pacíficamente sus diferencias; para ello puede desarrollar estudios previos de la situación, enviando observadores que elaboren un informe, o bien ofrecerse como mediador en el conflicto.

No se trata, sin embargo, de acciones con fuerza de coerción, ya que las grandes potencias -y otras no tan grandes- han venido resistiéndose con reiteración a las recomendaciones del Consejo de Seguridad. Aspectos como la reducción de armamentos o el apartheid sudafricano han recibido tanta atención por parte de los consejeros como inhibición o desprecio de aquellos a quienes se dirigían las apreciaciones del Consejo.



- Consejo Económico y Social



Es un órgano esencialmente consultivo que depende, en última instancia, de la propia Asamblea. Creciente paulatinamente en cuanto al número de sus miembros (de los 18 fundacionales a más de 50 en 1971), cada país miembro del Consejo Económico y Social cuenta con un representante, siendo usual que los cinco grandes dispongan de un puesto permanente en el Consejo, aunque no se halle así estipulado en ningún lugar de la Carta.

Sin cometidos limpiamente delimitados, el Consejo Económico y Social ostenta como misión fundamental la de preparar estudios e informes sobre cuestiones económicas, sociales, culturales, educativas, sanitarias, etcétera; ejerce una función mediadora entre las comisiones y órganos subsidiarios que de él mismo dependen, y la propia Asamblea General o el Consejo de Seguridad. Cumple así una función de orientación e información de la Asamblea, ante la que puede formular proyectos de convenios y convocar conferencias internacionales sobre asuntos de su competencia.

En el sistema de tutela establecido en San Francisco, el Consejo de Administración Fiduciaria jugaba un papel fundamental. Salvo en lo concerniente a las zonas estimadas de importancia estratégica, dependía también de la Asamblea, y a ella debía presentar sus estudios previos sobre la materia que le fuera asignada.

Lo delicado de su cometido justificaba, para los fundadores, la complejidad de su estructura. Lo componían, de acuerdo con lo marcado por el artículo 86, aquellos miembros de las Naciones Unidas que administraban territorios en fideicomiso, los miembros permanentes del Consejo de Seguridad que no poseían dicho tipo de territorios y, por último, un número suficiente de miembros elegidos por la Asamblea General cada tres años para asegurar que el número total de miembros del Consejo de Administración Fiduciaria se viese dividido a partes iguales entre miembros de la ONU administradores de los territorios y miembros que no lo fuesen.

Su misión primordial consistía en supervisar la tarea de las autoridades administradoras, anualmente obligadas a proporcionar informes, sugiriendo a aquéllas proyectos para el desarrollo de los territorios y girando regularmente visitas que diesen fe del seguimiento de lo propuesto.



- Secretaría General



Nombrado cada cuatro o cinco años y reelegible al término de su mandato, la Organización de las Naciones Unidas contó desde el principio con la figura de su secretario general como símbolo y máxima representación diplomática. Trygve Lie, Dag Hammarskjóld, U Thant, Kurt Waldheim, Pérez de Cuéllar, Boutros Boutros-Ghali y Kofi Annan constituyen, hasta la fecha, el elenco completo. Distinto ha sido su papel, según el momento histórico en que lo desarrolló, y, naturalmente, las características humanas y políticas del secretario.



- Tribunal Internacional de Justicia



Con sede en La Haya, el TIJ (o CIJ: Corte Internacional de Justicia) es el órgano judicial supremo de la ONU. Sus miembros son los mismos de la Organización, si bien podían quedar sometidos a sus veredictos aquellos países, no miembros, que lo solicitaran y se hallaran dispuestos a cumplir las resoluciones correspondientes (caso, por ejemplo, de Suiza).

Los magistrados que lo componen son elegidos, independientemente de su nacionalidad, entre profesionales de reconocida solvencia y talante ético aceptado por todos, durante un período prorrogable de nueve años, a título individual y no en representación de sus Gobiernos. No puede haber, no obstante, dos jueces de un mismo país. Perciben un sueldo de la Organización y han de dedicarse temporalmente al exclusivo cometido que se les asigna.

Su papel, históricamente, ha venido siendo doble: de un lado, el arbitraje voluntariamente aceptado por dos naciones en litigio para la solución pacífica de los conflictos; de otro, la labor consultiva que, respecto a cualquier asunto de derecho internacional, tiene a bien encomendarle cualquier otro órgano, principal o subsidiario, de la propia Organización.



- Organos subsidiarios



Creados al amparo del artículo 7 de la Carta, una compleja red de comisiones, conferencias, comités y otros grupos de especializados instrumentos institucionales han proliferado a lo largo del tiempo con carácter permanente (aunque, a veces, lánguida existencia) o únicamente para un problema determinado. Vinculados, por fuerza de la definición jurídica originaria, a uno de los organismos fundamentales, es de la Asamblea General, dada la amplitud de sus competencias, de la que, lógicamente, vinieron a depender, ya desde el principio, la mayor parte de estos instrumentos derivados.

Seis comisiones principales (a las que se añadiría en 1956 una Comisión Política Especial) quedaron definidas desde primera hora: la de Asuntos Políticos y del Consejo de Seguridad (con inclusión del desarme); la Económica y Financiera; la Social, Humanitaria y Cultural; la de Administración Fiduciaria; la Administrativa y Presupuestaria, y, por último, la de Asuntos Jurídicos.

No tendría demasiado sentido citar aquí el resto de comités procedimentales, comités permanentes, subcomités, comités especiales, juntas, tribunales, oficinas o grupos de expertos. Su gestión ha sido, en ocasiones, de vital importancia, y algunos han funcionado con una relativa autonomía. Entre ellos, se encuentran el Comité Especial sobre operaciones de mantenimiento de la paz, la Comisión de Desarme, el Comité de los Veinticuatro (Descolonización), la Conferencia de las NU sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), la Organización de las NU para el Desarrollo Industrial y el Fondo de las NU para la Infancia (UNICEF), entre un largo etcétera.

El Consejo de Seguridad ha insistido más en la creación de instrumentos subsidiarios relacionados con el desarme y, sobre todo, las cuestiones de paz y de guerra: los asuntos de Chipre, Oriente Medio, Rhodesia, Angola o Namibia, entre otros, requirieron organismos especiales, cuya eficacia ha dependido mucho, lógicamente, del grado de aceptación de los implicados y, sobre todo, de los acuerdos de fondo adoptados por las superpotencias al respecto.

Por su parte, el Consejo Económico y Social ha desarrollado ampliamente esta facultad de diseminar sus competencias en materia de cooperación internacional, generando para ello cuatro tipos de órganos dependientes: comisiones permanentes, comisiones económicas regionales, comisiones funcionales y organismos especiales y ad hoc.



- Organismos especializados



Las permanentes vinieron ocupándose, desde su creación, de la vivienda, la construcción y la planificación; la aplicación de la ciencia y la tecnología al desarrollo; la planificación de los recursos naturales, etcétera. Las funcionales se han ocupado de la población, la estadística, los derechos humanos (cuya comisión casi ha logrado un funcionamiento autónomo y dependiente de la cual se halla una subcomisión para la protección de minorías), el estatuto de la mujer, drogas y estupefacientes, y materias primas. Las regionales, bien conocidas, procuran la coordinación de los aspectos económicos en función de los continentes. Se trata -respectivamente para Europa, América Latina, África y Extremo Oriente- de las (no siempre igualmente activas) LEPE, CEPAL, CEPA y ECAFE.

Por el artículo 57 de la Carta, una serie de organismos preexistentes (a veces levemente modificados) quedarían sometidos a una estrecha vinculación (aunque no dependencia) con la Organización, que no interferiría en su funcionamiento, si bien coordinaría la normativa y funcionamiento a través de las recomendaciones pertinentes.

Los problemas de alimentación que la Segunda Guerra Mundial generara se hallaron en la base, ya en 1943, de la idea de crear una institución destinada a la racionalización y distribución de recursos en los países afectados por la contienda. Así surgirá la FAO (Organización para la Alimentación y la Agricultura), vinculada íntimamente a la ONU desde su fundación. Por entonces también surgirían, de la Conferencia de Bretton Woods, dos de las más importantes agencias especializadas de las Naciones Unidas: el FMI (Fondo Monetario Internacional) y el BIRD o BIRF (Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo o de Reconstrucción y Fomento).

A finales del mismo año nacía, en Chicago, la OACI (Organización de Aviación Civil Internacional). Pronto se unirían la UNESCO, la OMS y la IMCO (Organización Consultiva Marítima Intergubernamental), y, con posterioridad, la OIEA (Organización Internacional para la Energía Atómica), el GATT (Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio) y la OMM (Organización Meteorológica Mundial).

Del conjunto, habría que destacar la gran actividad desplegada por la UNESCO en los terrenos que le son propios: educación, ciencia y cultura, y, sobre todo, su especial atención hacia los países menos desarrollados para los que ha venido propugnando incansablemente métodos didácticos más avanzados.

También otros organismos, como la OPT en el campo del trabajo, la UPU en el de las comunicaciones postales o la OMS en el de la salud pública, nos han hecho vivir en un mundo en el que las recomendaciones de índole supranacional no siempre caen en saco roto. Pero se trata de instituciones, sin duda, cuya fuerza y comunidad de intereses trasciende ampliamente el foro político que la ONU ha venido constituyendo con prioridad.